Как Генпрокуратура РФ реализует международные обязательства

Дмитрий Вербицкий: Александр Евгеньевич, какова роль Генеральной прокуратуры РФ в международном сотрудничестве по вопросам противодействия коррупции?

Александр Русецкий: Начну с того, что Россия является участницей различных мониторинговых антикоррупционных механизмов, как глобальных, так и региональных. К первому типу относится, например, обзор хода осуществления Конвенции ООН против коррупции, в рамках которого участвует почти 180 стран, присоединившихся к этой Конвенции. Ко второму типу организаций следует отнести Рабочую группу ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок и Группу государств против коррупции (ГРЕКО). Каждый из этих механизмов предполагает проведение странами, которые в них участвуют, взаимных оценок выполнения взятых на себя соответствующих международных обязательств в области противодействия коррупции.

В качестве головного ведомства Генеральной прокуратурой принимается участие в оценочных механизмах Конвенции ООН против коррупции и выполняются задачи по обеспечению участия Российской Федерации в работе ГРЕКО. Мы также активно участвуем в пределах установленной компетенции в деятельности Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц.

Среди других направлений следует отметить работу Генеральной прокуратуры в деятельности Межгосударственного совета по противодействию коррупции — органа, созданного в рамках СНГ, Международной ассоциации антикоррупционных органов (МААО), в антикоррупционных рабочих группах G20 и БРИКС, а также на многих других площадках.
Большое внимание уделяется и практическому сотрудничеству по конкретным уголовным делам в рамках процедур экстрадиции и оказания взаимной правовой помощи.

Дмитрий Вербицкий: Россия применяет зарубежный опыт в противодействии коррупции? Что нам дает участие в этих организациях?

Александр Русецкий: Мы не только активно изучаем опыт других государств, но и весьма успешно выполняем рекомендации международных организаций, требующие от России совершенствования антикоррупционного законодательства и практики его применения.

Для примера могу сказать, что только во исполнение рекомендаций ГРЕКО, высказанных нам по итогам объединенных первого и второго раундов оценки, Россией за довольно короткий срок принято около полутора десятка новых федеральных законов, внесены изменения в три с половиной десятка существующих федеральных закона, в том числе в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой кодекс. В целях реализации законодательных новелл органами государственной власти принято более 750 нормативных правовых актов, в том числе 30 указов Президента Российской Федерации.

Так, с учетом рекомендаций ГРЕКО принята Национальная стратегия противодействия коррупции, неоднократно пересматривался и корректировался Национальный план противодействия коррупции, подготовлен Типовой кодекс поведения государственных служащих. Значительное число мер осуществлено в области обеспечения независимости следственных и иных правоохранительных органов, судов, обеспечения учета мнения гражданского общества в формировании антикоррупционной политики государства.

Во исполнение рекомендаций ГРЕКО был разработан и введен в действие перечень преступлений коррупционной направленности, который используется для формирования статистической отчетности; в состав Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции включены представители общественности и ученые; внесены изменения в УПК РФ — определена четкая подследственность коррупционных преступлений; приняты этические документы: Кодекс судейской этики, Кодекс этики прокурорского работника и другие; обеспечено применение института конфликта интересов, введено понятие утраты доверия как одного из оснований для увольнения государственного или муниципального чиновника в случае, если он не в состоянии принять меры для предотвращения или разрешения конфликта интересов.

Реализация рекомендаций ГРЕКО также способствовала формированию практики привлечения юридических лиц к административной ответственности по статье 19.28 КоАП РФ. Кроме того, именно во исполнение рекомендации ГРЕКО внесены изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции», которыми действие этого закона распространено на лиц, занимающих должности в государственных и муниципальных учреждениях, персонал Центрального банка, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования и других организаций, учрежденных в соответствии с федеральными законами или созданных с целью выполнения задач, порученных федеральным государственным органам.

По итогам третьего оценочного раунда ГРЕКО принят ряд нормативных правовых актов, в том числе предусматривающих изменения в Уголовном Кодексе Российской Федерации, законодательство о политических партиях и выборах различного уровня, издано постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях», Генеральной прокуратурой РФ и другими органами разработано значительное количество организационно-распорядительных и инструктивных документов.

Все эти нормативные правовые акты успешно применяются на практике и доказали свою эффективность. Вместе с тем успешного применения изданных актов удалось достичь благодаря тому, что при их разработке рекомендации ГРЕКО учитывались в совокупности с особенностями российской правовой системы и не было допущено буквального копирования формулировок международных стандартов.

Дмитрий Вербицкий: В национальных планах противодействия коррупции отражаются международные рекомендации. Все идет по плану? А как совершенствуется российское законодательство с учетом международных обязательств?

Александр Русецкий: Совершенствование российского антикоррупционного законодательства идет по пути развития в первую очередь механизмов профилактики коррупции. К примеру, существенные изменения в антикоррупционное законодательство внесены Федеральным законом от 03.04.2017 № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции». Этим документом регламентированы вопросы соблюдения депутатами, членами выборных органов местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления, гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, должности главы местной администрации по контракту, и лицами, замещающими названные должности, антикоррупционных обязанностей и запретов.

В соответствии с указанным Федеральным законом порядок реализации новелл устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В этой связи прокурорами инициировано принятие таких законов в регионах и обеспечен контроль их соответствия федеральному законодательству.

В то же время ведется и работа по ужесточению уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений, в том числе через призму приведения российского уголовного законодательства в соответствие с международными стандартами. В этих целях Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Комитетом Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции разработан проект федерального закона, предусматривающий во исполнение рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) установление уголовной ответственности за подкуп третейских судей, определение нематериальных преимуществ в качестве предмета взятки и увеличение санкций за дачу и получение взятки.

При этом данная инициатива обусловлена не только рекомендациями ГРЕКО, но и потребностями российской правоприменительной практики.
К примеру, необходимость ужесточения наказания за дачу и получение взятки связана с введением в Уголовный Кодекс Российской Федерации статьи 2912, предусматривающей ответственность за мелкое взяточничество (то есть за взяточничество в размере, не превышающем 10 тыс. рублей).
Названная статья отнесена к категории небольшой тяжести. К этой же категории отнесены и деяния, предусмотренные частями первыми статей 290 и 291 Уголовного Кодекса. На наш взгляд, это нелогично и неправильно с точки зрения уголовно-правового принципа справедливости. Если мы выделили мелкое взяточничество в отдельный состав преступления, то обычное взяточничество, за которое теперь наступает ответственность начиная от суммы более 10 тысяч рублей, логично перевести в категорию средней тяжести, увеличив санкции частей первых статей 290 и 291 Уголовного Кодекса, как это предусмотрено в законопроекте. Это будет отвечать принципам справедливости и соразмерности наказания.

Дмитрий Вербицкий: Александр Евгеньевич, нематериальное преимущество в качестве предмета взятки, можно пояснить что это такое?

Александр Русецкий: В соответствии с нормами Уголовного Кодекса Российской Федерации взятка может быть только имущественного характера. Статья 290 УК РФ в числе предметов взятки называет деньги, ценные бумаги, иное имущество либо незаконное оказание услуг имущественного характера, предоставление иных имущественных прав. Вместе с тем в упомянутом мной законопроекте нами предлагается криминализировать «неимущественную» взятку.

Эта необходимость, во-первых, вытекает из международных обязательств Российской Федерации. Речь идет сразу о трех конвенциях, ратифицированных нашей страной. Это Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.

Например, в статье 15 Конвенции ООН, в которой речь о подкупе национальных публичных должностных лиц, говорится, что предметом такого подкупа должно выступать любое неправомерное преимущество.
При этом в нашем законодательстве взяточничество и коммерческий подкуп образуют только передача и получение имущества либо услуг имущественного характера.

На данный недостаток обратили внимание такие международные организации, как Группа государств против коррупции и Рабочая группа ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, высказав России рекомендации о необходимости внесения изменений в Уголовный Кодекс.

Поскольку Россией названные конвенции ратифицированы, полагаю, что исполнять данные рекомендации, прямо вытекающие из взятых страной на себя обязательств, необходимо.

Во-вторых, целесообразность таких изменений диктует и правоприменительная практика. К сожалению, ненаказуемыми пока остаются не только случаи подкупа в виде, например, написания чиновнику диссертации, организации хвалебных отзывов о нем в прессе, не имеющие рыночной стоимости, но и так называемое оказание услуги за услугу, когда одно должностное лицо, к примеру, помогает в трудоустройстве родственника другого должностного лица, а тот, в свою очередь, оказывает ему какую-либо иную ответную услугу, входящую в его полномочия.
Принятие законопроекта позволит дать надлежащую уголовно-правовую оценку таким действиям.

Дмитрий Вербицкий: Существует ли корреляция между многолетним участием государства в международных антикоррупционных механизмах и положительной динамикой уровня коррупции в данном государстве? Отражается ли это сотрудничество на антикоррупционных рейтингах? Каким образом?

Александр Русецкий: Как ни странно, корреляция, скорее, обратная. К примеру, наши результаты в рамках ГРЕКО выглядят весьма успешными на фоне таких государств, как Германия, Дания, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция и ряда других, испытывавших существенные трудности в реализации рекомендаций ГРЕКО и на разных этапах демонстрировавших неудовлетворительный уровень выполнения рекомендаций.

Так, несмотря на то, что в рейтинге восприятия коррупции «Трансперенси Интернешнл» эти европейские страны имеют высокие позиции, они на протяжении многих лет игнорировали рекомендации, посвященные повышению прозрачности финансирования политических партий и избирательных кампаний.

В частности, с момента принятия Оценочного доклада — а это 2010 год и до настоящего времени — Дания не выполнила ни одной из 9 адресованных ей рекомендаций по теме «Прозрачность финансирования политических партий». В связи с длительным непринятием соответствующих мер в прошлом году в Данию направлялась миссия высокого уровня с участием руководящих работников Совета Европы, руководства ГРЕКО и глав ряда делегаций в ГРЕКО для побуждения руководства страны к принятию решительных шагов по реализации высказанных рекомендаций.

Дмитрий Вербицкий: Изъятие в пользу государства имущества коррупционеров — давно эта мера действует? Насколько она эффективна? Это наша инициатива или международное обязательство России?

Александр Русецкий: Нормы о контроле за расходами чиновников введены в конце 2012 года и применяются в нашей стране, начиная с 2013 года. Отчасти принятие соответствующего закона связано с реализацией в нашей стране положений статьи 20 Конвенции ООН против коррупции, предусматривающей ответственность за незаконное обогащение.

Данное направление деятельности активно реализуется органами прокуратуры. Только за 9 месяцев этого года прокурорами предъявлено в суды 23 таких исковых заявления, при этом судами уже удовлетворено 16 исков на совокупную стоимость имущества более 250 млн рублей. Изъяты транспортные средства, земельные участки, жилые и нежилые помещения. На ряд объектов уже зарегистрировано право собственности Российской Федерации.

Дмитрий Вербицкий: Россия выстраивает работу по установлению и возврату активов коррупционеров за рубежом?

Александр Русецкий: В российском законодательстве пока не имеется специальных норм, регламентирующих вопросы возврата из-за рубежа похищенных активов и распоряжения ими. Для решения указанных вопросов при взаимодействии с компетентными органами иностранных государств по уголовным делам применяются нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, определяющие порядок наложения ареста на имущество, распоряжения вещественными доказательствами, направления запросов о правовой помощи, Уголовного Кодекса РФ по вопросам конфискации, возврата имущества и денежных средств, полученных незаконным путем, а также доходов от такого имущества, а также соответствующие положения международных договоров Российской Федерации.

В то же время по решению Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в настоящее время разрабатываются проекты нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации Генеральной прокуратурой РФ функций уполномоченного органа по выявлению, аресту и возвращению из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности.

Дмитрий Вербицкий: Спасибо, Александр Евгеньевич.