Павел Кабанов: Гражданское общество должно стать сильнейшим борцом с коррупцией

Как общественные организации могут бороться с коррупцией? Какова значимость такой борьбы в регионах? В каких регионах «общественников» допускают во власть в части контроля над чиновниками, а в каких все наглухо закрыто? Почему инициатива не наказуема, а даже необходима для борьбы с коррупцией в регионах? В чем коренная проблема коррупции в нашей стране? Эти и другие темы обсудили в беседе с Павлом Кабановым, директором НИИ противодействия коррупции Казанского инновационного университета им. В.Г. Тимирясова, членом экспертного совета при управлении президента РФ по вопросам противодействия коррупции.

ПАСМИ: С начала 2011 года и далее раз в два года в России утверждают «Национальный план по противодействию коррупции». Президент России утверждает стратегии, подписывает указы, но в России воровать меньше не стали. В чем коренная проблема коррупции в нашей стране?

— Действительно, начиная с 2008 года, на федеральном уровне принимаются планы по противодействию коррупции сроком на 2 года. Хотя само антикоррупционное планирование появилось значительно раньше – в конце ХХ века, только на региональном и муниципальном уровнях в форме среднесрочного антикоррупционного планирования – антикоррупционного программирования. Оно использовалось как универсальное комплексное средство противодействия коррупции.

Наличие таких документов как «Стратегия противодействия коррупции» и «Национальный план противодействия коррупции» лишь формируют общее направление государственной политики противодействия коррупции. Национальная стратегия направлена на отдаленную перспективу – устранение причин коррупционного поведения в российском обществе, а национальные планы определяют последовательность применения конкретных мер по устранению этих причин.

В истории России противодействие коррупции, как правило, развивалось по двум направлениям – борьба с коррупционными преступлениями и профилактика коррупционного поведения в обществе. При этом предпочтение отдавалось уголовно-правовым средствам. Профилактические меры по устранению причин коррупционного поведения являлись лишь средствами сопутствующими этой борьбе. Действительно, борьба с коррупцией более конкретна и более демонстративна – «поймали» с поличным правоохранительные органы чиновника, показали его по телевизору и все – создано общественное мнение, что с коррупцией бескомпромиссно борются, при этом демонстрируется «политическая воля».

При этом можно отследить статистическим инструментарием тенденции и направления этой борьбы, корректировать интенсивность работы правоохранительных органов по привлечению к ответственности за коррупционные преступления. Но большинство сторонников «борьбы» забывают о том, что коррупционное преступление имеет свои глубинные причины и условия. Без их устранения принципиально невозможно уменьшить коррупцию в органах социального управления.

Понимание того, что наиболее предпочтительны меры по профилактике коррупционных правонарушений, появилось недавно. В связи с этим в государственных учреждениях были созданы подразделения и органы специальной компетенции по профилактике коррупционных и иных правонарушений, в полномочия которых входит реализация антикоррупционных профилактических мер в сфере социального управления.

Работа этих подразделений направлена на устранение причин коррупционного поведения и не связана с публичными разоблачениями и скандалами. Но, я уверен, от этого она не становится менее значимой!

Устранение конкретных причин коррупции более длительная работа, чем изобличение конкретных коррупционеров. Результаты такой работы внешне кажутся незаметными и само собой разумеющимися. Например, дефицит мест в детских дошкольных учреждениях формирует возможность руководителей этих учреждений устанавливать «поборы» с родителей и иных лиц под различными предлогами: «на игрушки», «на охрану», «на ремонт» и т.д. И как бы часто правоохранительные органы не «вылавливали» руководителей таких учреждений, а органы управления образованием не меняли в них руководителей – дефицит будет коррупционным фактором в этой сфере до тех пор, пока не будет ликвидирован. И, надо понимать, что устранение дефицита мест в детские сады – это более длительный и дорогостоящий процесс, чем «ловля» коррупционеров из сферы дошкольного образования. Однако, он более результативный, а, следовательно, должен быть приоритетным в государственной политике противодействия коррупции.

ПАСМИ: Как вы оцениваете работу комиссий по противодействию коррупции, которые должны быть созданы в каждом регионе (указ президента № 364)? Почему губернаторы создают аффилированные комиссии? Какими должны быть эти комиссии, чтобы реально бороться с коррупцией?

— Вопросы эффективности деятельности комиссий по координации работы по противодействию коррупции в регионах РФ являются одним из приоритетных направлений исследований для современных специалистов. Основная цель их деятельности – управленческая – обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики противодействия коррупции в регионе. Дополнительная функция этих комиссий – контроль служебного (должностного) поведения и урегулирование конфликта интересов в отношении чиновников.

Указом президента РФ предусмотрено, что в состав комиссии могут входить: а) руководители органов исполнительной власти региона, органов местного самоуправления; б) представители аппарата полномочного представителя президента РФ в регионе; в) руководители территориальных органов федеральных государственных органов; г) руководитель общественной палаты региона; д) представители научных и образовательных организаций; е) представители общественных организаций, уставными задачами которых является участие в противодействие коррупции.

Наш НИИ проводил исследование реализации положений указа президента РФ №364 от 15 июля 2015 года в субъектах Российской Федерации, результаты исследований были представлены на заседании экспертного совета при управлении президента РФ по вопросам противодействия коррупции и на заседании рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при президенте РФ по противодействию коррупции. По результатам исследования мы подготовили рекомендации по оптимальной структуре комиссий. Во-первых, мы рекомендовали главам регионов исключить из состава комиссии сотрудников прокуратуры и представителей судейского сообщества для устранения потенциального конфликта интересов, поскольку они осуществляют прокурорский и судебный контроль за исполнением антикоррупционного законодательства в регионе. Во-вторых, обосновали необходимость увеличения в составе комиссий представителей институтов гражданского общества, включая и журналистов. Сейчас в составе комиссий в среднем 15% общественников. Какой-либо афиллированности комиссий с главами субъектов РФ мы не обнаружили.

ПАСМИ: Какие регионы РФ наиболее открыты для взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией?

− Анализ структуры комиссий показал, что успехи во взаимодействии власти и общественности наблюдаются в Ханты-Мансийском автономном округе – 35,48%; Республике Крым – 30,76%; Красноярском крае – 29,41%; Тамбовской области – 26,66%; Ростовской области – 25%.

Самым «закрытым» регионом стал Забайкальский край. Там в составе комиссии нет ни одного представителя гражданского общества. Незначительное количество общественников в составе комиссий по противодействию коррупции насчитывается в Республике Северная Осетия-Алания – 4%; Ямало-Ненецком автономном округе – 4,16%; Амурской области – 4,34%; Московской области – 5,26%; Республике Калмыкия – 5,88%.

ПАСМИ: Вы выступаете за то, чтобы губернаторы имели соответствующие полномочия для борьбы с коррупцией. Но, не секрет, что сами губернаторы становятся крупнейшими коррупционерами. Например, сейчас большие вопросы к Никите Белых, Александру Хорошавину. На самом деле не только в этих регионах есть проблемы. Какие органы и какие меры помогут приструнить власти в регионах?

− Так уж сложилось, что я выступаю за расширение полномочий губернаторов в сфере организации противодействия коррупции в регионах. Полагаю, что именно они должны обеспечивать реализацию государственной политики противодействия коррупции на муниципальном уровне и обладать полномочиями по отрешению от занимаемых должностей лиц, замещающих муниципальные должности, в том числе и в связи с утратой доверия. Все полномочия губернаторов должны обязательно отражаться в региональном антикоррупционном и ином законодательстве, а в конституционном (уставном) законодательстве региона за ними должна быть закреплена обязанность организации противодействия коррупции в регионе.

Безусловно, обвинения в совершении тяжких коррупционных преступлений губернаторов дискредитирует не только их самих, но и организацию противодействия коррупции в регионе. Хотя, судя по имеющимся у нас документам, в Кировской и Сахалинской области организация профилактики коррупции в органах публичной власти была на достаточно высоком уровне. Привлечение к уголовной ответственности глав субъектов РФ – это еще и показатель эффективности деятельности правоохранительных органов, которые способны качественно работать в отношении лиц с высоким статусом. Однако, большинство глав субъектов Российской Федерации – это добросовестные чиновники, которым следует больше доверять в вопросах организации противодействия коррупции.

Ограничение коррупции в органах публичной власти российских регионов – это еще и задача институтов гражданского общества. Здесь важнейшим инструментом выступает общественный контроль. И «контролировать» чиновников должна региональная Общественная палата, общественные советы при органах государственной власти региона, Общественные палаты (советы) органов местного самоуправления муниципальных образований.

Однако каких-либо крупных антикоррупционных инициатив от региональных институтов гражданского общества пока не поступает. По-прежнему основным контролером за деятельностью региональных органов власти остаются органы прокуратуры. Они осуществляют прокурорский надзор за чиновниками и соблюдением антикоррупционного законодательства.

ПАСМИ: А есть ли у общественных организаций возможности вести реальную борьбу с коррупцией?

− Противодействие коррупции – это сложная и ответственная задача, решаемая множеством структур. В их число попали и институты гражданского общества.

О важности участия общественных организаций и иных институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной политики противодействия коррупции говорится как в федеральном, так и региональном антикоррупционном законодательстве. Формы такого участия определяются федеральным и региональным законодательством.

Одной из основных форм участия общественных организаций в сфере противодействия коррупции выступает общественный контроль за исполнением антикоррупционного законодательства в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных организациях и учреждениях с использованием всего арсенала средств, предусмотренных законодательством об общественном контроле. Вторая форма − участие общественников в деятельности федеральных, региональных и муниципальных антикоррупционных комиссий (советов). Третья форма − проведение независимой общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Четвертая форма предполагает совместный контроль общественников и представителей органов публичной власти в осуществлении контроля за исполнением антикоррупционного законодательства. Пятая форма − осуществление антикоррупционного просвещения населения с использованием средств массовой коммуникации. Для реализации этих форм необходима инициатива от самих общественных организаций.