Анатолий Голубев: «Индекс восприятия коррупции — это мыльный пузырь»

Накануне Дня борьбы с коррупцией Первое Антикоррупционное СМИ встретилось с председателем «Комитета по борьбе с коррупцией» Анатолием Голубевым. Он рассказал журналистам ПАСМИ, как оценивает российскую антикоррупционную политику, назвал ключевые проблемы в борьбе с коррупцией. Голубев рассказал об эффективных отраслевых международных организациях, объяснил, что такое индекс восприятия коррупции Трансперенси, что он выражает на самом деле и как используется.

ПАСМИ: Анатолий, как Вы оцениваете антикоррупционную политику, проводимую руководством страны?

А. Голубев: Я думаю, что давать сегодня оценку тому, как реализуется антикоррупционная политика в России преждевременно, так как мы еще находимся в самом начале этого пути и впереди у нас очень большой объем работы. При этом нельзя не отметить, ведется активная деятельность по совершенствованию антикоррупционного законодательства.
Президентом РФ создано специальное управление по борьбе с коррупцией, установлены запреты на наличие иностранных счетов для госслужащих, появилось понятие конфликта интересов и увольнение в связи с утратой доверия. Были приняты необходимые решения по контролю за доходами и расходами широкого круга должностных лиц. Противодействие коррупции осуществляется с помощью специальных подразделений, созданных практически во всех ведомствах.

Также антикоррупционная политика реализуется и посредством привлечения институтов гражданского общества. В п. 7 ст.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одним из основных принципов борьбы с коррупцией называется сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. В развитие этого положения и в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2012 года № 325 «О внесении изменения в ст. 31.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» было введено дополнительное положение: некоммерческие организации, занимающиеся формированием нетерпимости к коррупционному поведению, признаются социально-ориентированными организациями. В силу п.4 ст.31 ФЗ «О некоммерческих организациях» органы государственной власти и органы местного самоуправления в приоритетном порядке оказывают поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, что в значительной степени увеличивает шансы органов государственной власти снизить уровень коррупции в стране до социально терпимого уровня.

Нельзя не сказать об активизации работы правоохранительных органов в расследовании преступлений коррупционного характера. Особенно участились случаи преследования за взяточничество, злоупотребления служебным положением и мошенничества с использованием служебного положения. Но вынужден признать, что далеко не все чиновники, использовавшие служебное положение в целях личного обогащения, получили заслуженное наказание. И это говорит о несовершенстве работы правовой и судебной систем.

ПАСМИ: Каковы, на Ваш взгляд, ключевые достижения борьбы с коррупцией за 6 лет? Какие проблемы открылись в сфере противодействия коррупции сейчас?

А. Голубев: Активное противодействие коррупции сегодня демонстрируется практически всеми органами государственной власти. Тем не менее, пока нельзя говорить о том, что коррупция побеждена или о том, что ее уровень заметно снизился. В масштабах страны усилия власти пока не привели к существенному результату, а в подавляющем большинстве случаев эксперты констатируют рост коррупции. Основной причиной отсутствия сокращения глобальной коррупционной угрозы является не столько пассивность власти или допущенные ею ошибки при разработке и реализации антикоррупционной политики, сколько острый недостаток активной и осознанной поддержки такой политики со стороны общества и бизнеса.

Руководство страны постоянно провозглашает необходимость сотрудничества власти, бизнеса и институтов гражданского общества, но не предлагает реально действенных механизмов такого сотрудничества.

Антикоррупционная активность общественных организаций, сегодня, как правило, ограничивается оценкой существующего уровня коррупции, обсуждением ее различных негативных последствий и осуждением конкретных коррумпированных представителей власти. Несмотря на высокий эмоциональный накал, часто характерный для такой деятельности, к сколь-нибудь заметному и устойчивому снижению уровню коррупции она не привела.

В результате относительно небольшие ресурсы, которыми обладают такие организации, расходуются недостаточно эффективно, более того, сама идея о возможности для институтов гражданского общества в одиночку добиться существенного успеха в борьбе с коррупцией все чаще вызывает обоснованные сомнения.

Еще одна проблема, о которой не могу умолчать, — это защита лиц, заявивших о коррупционных преступлениях.

В большинстве случаев гражданин или предприниматель, публично заявивший о коррупционном преступлении отдельных должностных лиц, как правило, сам становится объектом уголовного преследования. Причем, уголовные дела достаточно часто возбуждаются по основаниям, никак не связанным с теми событиями, о которых он заявил.
В таких ситуациях, не проведя независимое и профессионально компетентное расследование, невозможно понять, имеется ли на самом деле какая-то связь между заявлением о коррупции и уголовным преследованием заявителя, и борьба с коррупцией приобретает спорный характер. При этом такая связь, если она есть, вовсе не всегда состоит в попытках коррумпированных представителей власти заставить замолчать или дискредитировать заявителя: не менее часто бывает, что преступник, стремясь избежать наказания, сам политизирует ситуацию и выдает себя за невинную жертву коррупционного преследования. Среди десятков тысяч обращений, полученных нашей организацией за восемь лет работы, такие жалобы составляют заметную часть.

Еще в более сложной и беззащитной ситуации оказывается заявитель, когда обвинение в коррупции адресовано не мелким клеркам, а высокопоставленным представителям власти, и даже на районном уровне, не говоря уже о региональном или федеральном.

Коррупционеры этого уровня в значительном большинстве случаев хранят свои капиталы не в России. В России у них, как правило, нет собственного крупного имущества – дорогие коттеджи и роскошные машины формально принадлежат родственникам или подставным лицам. И хотя, выезжая за границу, эти чиновники живут в собственных роскошных особняках и тратят на развлечения сотни тысяч, а иногда и миллионы долларов, в России они люди честные, весьма небогатые и, самое главное, порядочные.

Именно это, обычно, и показывают результаты самой добросовестной проверки, проводимой по заявлениям о коррупции внутри страны. В результате те, кто говорит о коррумпированности таких чиновников, в лучшем случае оказываются клеветниками, и их действия подпадают под уголовно наказуемое деяние.

ПАСМИ: Расскажите о международных антикоррупционных организациях, которые, на Ваш взгляд, работают эффективно. Как выражаются результаты их деятельности?

А. Голубев: За восемь лет работы в организации, цель которой – противодействие коррупции, я посетил большое количество общественных организаций в разных странах мира. Могу сказать, что очень эффективную работу ведет общественная организация Weisser Ring (Белое кольцо, Германия).

Общество «Белое кольцо» является единственной федеральной организацией Германии по оказанию помощи жертвам преступлений и их семьям. Некоммерческая организация защищает интересы пострадавших от насилия и поддерживает идеи профилактики преступности. Общество было основано в 1976 году в городе Майнце и до сегодняшнего дня помогло многим сотням тысяч жертв преступлений и насилия словом и делом. «Белое кольцо» является надпартийной и независимой частной гражданской инициативой, финансирующей свою деятельность исключительно из членских взносов 60-ти тысяч членов организации, а также благодаря пожертвованиям, фондам, средствам, оставленным по завещаниям, а также уплаченным денежным штрафам.

Но наибольшее впечатление на меня произвела деятельность общественного движения «За чистоту власти» (Израиль). Движение способствует прогрессу в деле повышения качества власти в нескольких направлениях сразу, но наибольшую известность приобрели его победы в судебных процессах, связанных с серьезными нарушениями законности властями. Ввиду того, что движение пользуется славой «сторожевого пса», иногда достаточно просто упомянуть его возможное участие в деле, чтобы злоупотребления были тотчас пресечены. По большей части, жалобы подаются в полицию и государственному контролеру, однако некоторые дела направляются сразу в высшие инстанции, такие как БАГАЦ, и успехи движения в подобных случаях говорят сами за себя.

Важно, что практика обращений в БАГАЦ позволила достичь следующих результатов:

— любое соглашение в рамках формирования коалиции становится достоянием гласности еще до того, как Кнессет одобрит состав правительства;

— обнародовано постановление суда о строгом контроле за назначением на государственные должности, с тем, чтобы препятствовать практике политических назначений;

— члены парламента Блюменталь и Хазан отказались от депутатской неприкосновенности после подачи против них иска;

— отменено незаконное решение Кнессета о начислении пенсии депутатам, и деньги возвращены в государственную казну;

— комиссия Кнессета приняла постановление, обязывающее политические партии передавать в государственную казну пожертвования, полученные ими в нарушение законодательных норм;

— руководящие работники органов местной администрации впредь не смогут игнорировать финансовые неурядицы, имеющие место в период их нахождения в должности, и будут нести за них личную ответственность;

— генеральный директор одной из государственных компаний был вынужден оставить пост после того, как стали известны факты преследования им лица, которым была разоблачена коррупция в их организации.

— кандидаты на должность директора Управления государственной службы (нацив шерут hа-медина) будут отныне назначаться с учетом их профессиональных качеств и независимым образом;

— армейские расследования, представляющие общественную важность, будут производиться внешними органами; передача их из ведения внутренних, армейских следственных органов должна способствовать обеспечению непредвзятости и объективности следствия;

— служба национального страхования (Битуах леуми) назначает актуариев в соответствии с требованиями закона;

— позиция и программа действий движения определяются его членами. Центральными органами движения являются его президиум, состоящий из известных общественных деятелей, и правление движения, выбираемое общим собранием и определяющее политику движения. Правлению подчинен ряд комиссий, в том числе исполнительная.

ПАСМИ: Кто на международной арене оценивает уровень коррумпированности страны? Есть ли для этого четкие критерии? Можно ли вообще объективно оценить уровень коррумпированности в конкретном государстве?

А. Голубев: Разумеется, одновременно с введением в силу Конвенции, в 2005 году была учреждена Конференция государств-участников Конвенции (CoSP) с целью проведения оценки и организации требуемых действий. В ноябре 2009 года участники Конференции утвердили механизм оценки, который должен быть «прозрачным, эффективным, ненавязчивым, всеобъемлющим и беспристрастным». Также были согласованы два пятилетних цикла оценки. Первый цикл включает оценку положений Главы III (Криминализация и правоприменение) и Главы IV (Международное сотрудничество), второй цикл включает оценку положений Главы II (Превентивные меры) и Главы V (Имущественная реституция). Механизм оценки осуществляется в рамках Группы по оценке имплементации, которая собралась в первый раз в июне-июле 2010 года в Вене и отобрала перечень оцениваемых стран в первом цикле, включая 26 государств, отобранных в первый год оценки.

В ст.13 Конвенции закреплено требование, согласно которому государства-члены пользуются надлежащими мерами, включая «стимулирование активного участия физически лиц и неправительственных групп в превенции и в борьбе с коррупцией» и расширение этого участия при помощи «усиления прозрачности и поддержки участия общества в принятии решений и предоставления гарантии тому, что общество будет иметь доступ к информации; свободу в поиске, получении, распространении информации». Согласно последующим статьям, антикоррупционная политика должна развиваться так, чтобы стимулировать участие общества (Ст.5), усиливать прозрачность государственной власти (Ст.10). Ст. 63(4) (с) требует, чтобы члены Рабочей группы согласовывали процедуры и методы работы с неправительственными организациями.

В соответствии с Резолюцией 3/1 о механизме оценки и дополнения о глоссарии, относящемуся к механизму, все государства-члены предоставляют в секретариат Рабочей группы информацию о соответствии положений Конвенции, основанной на «всесторонней методике самооценки». Кроме этого, государства-члены участвуют в оценке, проводимой двумя другими государствами-членами, на соответствие положений Конвенции. Государства-члены, проводящие оценку, затем готовят вместе с оцениваемым государством сводный отчет. В результате выходит полный отчет и выводы, которые впоследствии публикуются. Секретариат на основе отчета требует «сформулировать самую общую информацию о позитивных изменениях, хороших практиках, вызовах и сложностях в технической реализации, данные о которых содержатся в техническом отчете, – все это в отчете формулируется по темам с предложениями по улучшению с целью предоставления группе по оценке имплементаций». Условия проведения требуют от страны в процессе подготовки самооценки проводить всесторонние консультации с заинтересованными сторонами и привлекать их в случае визита членов группы по проверке имплементации.

ПАСМИ: Что такое Трансперенси? Расскажите об этой организации. Что такое Индекс восприятия коррупции? Объективен ли он?

А. Голубев: Transparency International — это неправительственная международная организация, целью которой является борьба с коррупцией и исследование ее уровня по всему миру. Международное движение Transparency International было основано в 1993 году бывшим директором Всемирного банка Петером Айгеном в Берлине. На настоящий момент у организации существуют отделения более чем в 100 странах мира.
Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) — ежегодный рейтинг государств мира, отражающий оценку уровня восприятия коррупции аналитиками и предпринимателями по десятибалльной шкале. Составляется компанией Transparency International с 1995 года.

Индекс основывается на нескольких независимых опросах, в которых принимают участие международные финансовые и правозащитные эксперты, в том числе из Азиатского и Африканского банков развития, Всемирного банка и американской организации Freedom House.

Основным заблуждением является то, что индекс восприятия коррупции — это своего рода рейтинг, от повышения или понижения которого якобы что-то зависит. Это начинают активно транслировать национальные СМИ, тем самым формируя то самое мнение гражданского общества об уровне коррупции в своей стране, то есть сам индекс восприятия коррупции используется как инструмент политического влияния и воздействия на народы отдельных государств. Могу сказать только одно: чем быстрее мы это осознаем и перестанем ссылаться на этот мыльный пузырь, тем лучше для нас.

Тут даже комментировать нечего, достаточно посмотреть, как Россия оказалась на 136 месте, и все становится ясно и понятно – обычная математика и никакого мошенничества: чем больше стран, тем ниже нас сдвигали.

В 1997 году индекс рассчитывался для 52 стран. Значение индекса для России составило 2,3 балла (49 место, на первом месте — страна с наименьшим восприятием коррупции).
В 1998 году значение индекса для России составило 2,4 балла (76 место из 85 стран), в 1999 году — 2,4 балла (82 место из 99 стран), в 2000 году — 2,1 балла (82 место из 90 стран), в 2001 году — 2,3 балла (79 место из 91 страны), в 2002 году — 2,7 балла (71 место из 102 стран), в 2003 году — 2,7 балла (86 место из 133 стран), в 2004 году — 2,8 балла (90 место из 146 стран), в 2005 году — 2,4 балла (126 место из 159 стран), в 2006 году — 2,5 балла (121 место из 163 стран), в 2007 году — 2,3 балла (143 место из 179 стран), в 2008 году — 2,1 балла (147 место из 180 стран), в 2009 году — 2,2 балла (146 место из 180 стран), в 2010 году — 2,1 балла (154 место из 178 стран), в 2011 году — 2,4 балла (143 место из 183 стран), в 2012 году — 28 баллов (по новой 100-бальной шкале) (133 место из 174 стран).

Ни для кого не секрет, что тема «борьба с коррупцией» в последнее время активно эксплуатируется политиками и спецслужбами отдельных стран как инструмент конкурентной борьбы между государствами, средство дестабилизации внутриполитической ситуации, способный привести к государственному перевороту. Наглядный пример — ближневосточные страны и, разумеется, Украина, где также в качестве основной искры возгорания отдельными организациями и представителями бизнес-сообщества было использовано недовольство граждан высоким уровнем коррупции в государстве, что привело страну к социальному взрыву.

Анализ риторики западных «менторов» и лидеров несистемной оппозиции внутри страны показывает высокую вероятность попытки отработать такой сценарий на территории Российской Федерации.

Поэтому я считаю преступным пропагандировать и публиковать на территории России информацию от явно недружественных нашей стране организаций. Хочется спросить: где люди, отвечающие за информационную политику в России, и почему они не видят, как благодаря их бездействию увеличивается рост социальной напряженности среди населения? СМИ является единственным источником передачи информации от власти к обществу и от общества к власти, и от того, насколько эта информация объективна, зависит стабильная ситуация в стране.

ПАСМИ: Оцените недавнее снижение места России в рейтинге «Индекс восприятия коррупции». Это соответствует реальному положению России на международной арене в борьбе с коррупцией?

А. Голубев: Оценить можно уровень профессионализма, а что тут оценивать — это же полный маразм! Утверждать, что коррупция в России сравнима с уровнем коррупции в Нигерии, Ливане, Кыргызстане, Иране и Камеруне может только или провокатор, или человек, явно находящийся в не совсем здоровом психическом состоянии, и я думаю, что специалиста по оценке данной ситуации лучше всего поискать среди медперсонала психиатрической больницы.