Валерий Горегляд: В некоторых контрактах «откаты» составляют от 50 до 70% бюджетных средств

Счетная палата России – это высший орган финансового контроля, который оценивает эффективность использования бюджетных средств и иных государственных ресурсов. При этом так, как у нас – Счетная палата – этот орган называется не везде. Кое-где отличаются и функции. Например, в странах франко-романской группы подобные органы носят название «счетных судов», в других странах это «комитеты» или «управления». Но в подавляющем большинстве стран – это независимые органы, которые формируются парламентами и подотчетны (но, не подчинены) им.

Если короче, то многие коррупционные дела последних месяцев и недель – результат работы в том числе и Счетной палаты. Мало ли, что представители правоохранительных органов не произносят, что так называемые «материалы дела» получены именно из Счетной палаты. Кроме того, вынесение вердикта о виновности или невиновности в хищениях того или иного государственного чиновника – прерогатива не Счетной палаты (и даже не прокуратуры или полиции, как бы кому-нибудь ни хотелось так думать), а судебных органов. Поэтому в разговоре с «Первым антикоррупционным СМИ» заместитель Председателя Счетной палаты РФ, доктор экономических наук, профессор Валерий Горегляд сосредоточился не на результатах работы, а на стратегических задачах Счетной палаты и ее местонахождении в системе государственных структур.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации Горегляд Валерий Павлович.

Родился 18 июня 1958 года в городе Глусске, Могилевской области Белоруссии.

В 1981 году окончил Московский авиационный институт им. Серго Орджоникидзе.

В 1981–1985 гг. работал инженером в конструкторском бюро машиностроительного завода «Вымпел» в Москве.

В 1985 году пришел на работу в Тушинский районный комитет ВЛКСМ г. Москвы, где работал секретарем РК ВЛКСМ. С 1989 по 1991 год избирался секретарем Московского горкома ВЛКСМ.

С 1991 по 1994 год возглавлял акционерное общество «Одиссей».

В 1994 году поступил на государственную службу во вновь создаваемую верхнюю палату российского парламента – Совет Федерации.

1994–2001 гг. – Руководитель аппарата комитета по бюджету, налоговой политике финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В 2001 году Администрацией Сахалинской области был назначен членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Возглавил парламентскую группу «Федерация», объединившую в своих рядах большинство сенаторов. Одновременно являлся заместителем председателя бюджетного комитета СФ.

В конце того же года был избран заместителем, а 30 января 2002 года – первым заместителем Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. На этой должности проработал до января 2004 года.

2004–2010 гг. – аудитор Счетной палаты Российской Федерации.

14 апреля 2010 года назначен Советом Федерации заместителем Председателя Счетной палаты Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Доктор экономических наук. Автор ряда научных статей и пяти монографий. В 2002 году опубликовал книгу «Бюджет как финансовый регулятор экономического развития». Основная сфера научных интересов – макроэкономический анализ, проблемы регионального экономического развития, инновационной экономики.

Увлечения: чтение исторической литературы, теннис, баскетбол, футбол.

Женат, два сына, внук.

 

Разговор с Валерием Гореглядом мы начали с двух публикаций (из тех многих, что вышли в печати, по радио и телевидению в последнее время). Газета «Ведомости» сообщила о внесении поправок в закон о Счетной палате, а «The New York Times» (с публикацией перевода в журнале «Власть») – об 1 трлн руб., который будто бы похищают ежегодно в России из бюджета.

Аудит эффективности. «Ведомости». Среда, 21 ноября 2012.

В Госдуму внесен блок поправок в закон «О Счетной палате». Среди соавторов проекта председатель Госдумы Сергей Нарышкин и первый вице-спикер Иван Мельников. Документ позволяет Счетной палате проводить не только финансовый аудит, но и аудит эффективности бюджетных расходов.

 

Валерий Горегляд: Поправки в закон о Счетной палате внесены представителями двух крупных фракций Государственной думы – «Единой России» и коммунистов. Редкий случай, когда у нас солидарны во мнении две эти фактически противоборствующие партии.

«Первое антикоррупционное СМИ»: Депутаты же не сами по себе решили эти поправки подготовить?

— Сам законопроект готовили депутаты, но мы давно ставили вопрос о необходимости совершенствования законодательной базы в области регулирования государственного финансового контроля. Это вызвано необходимостью полного законодательного оформления этого вида деятельности. Потому что, невзирая на всю накопившуюся практику государственного финансового контроля в стране, законодательство в этой сфере еще не достаточно отрегулировано. Причем в разное время существовали разные мнения по поводу того, как должны работать в России органы финансового контроля. Например, была точка зрения Министерства финансов, что контроль должен исходить от субъекта власти. То есть контроль бывает президентский, правительственный и парламентский. Есть, мол, контрольное управление президента, есть Росфиннадзор как ведомство Минфина, осуществляющее правительственный контроль, и есть Счетная палата как орган парламентского контроля.

Но этот подход абсолютно не соответствует мировой практике, и от него и Минфин, и правительство, слава богу, отказались. Сейчас все понимают, что госконтроль подразделяется на внутренний контроль и внешний контроль. Внутренний контроль – тот, который осуществляют внутри системы сами органы исполнительной власти. Почему так происходит? Потому что финансовыми ресурсами распоряжается именно исполнительная власть. Законодательная же власть, как противовес исполнительной, регулирует правовое пространство, создает «правила игры». И исполнительная власть «играет» по этим правилам – распоряжается теми ресурсами, которые утвердила представительная (законодательная) власть. Поэтому органы внутреннего контроля исполнительной власти осуществляют тот контроль, который необходим непосредственно на стадии осуществления операций. Как аналог в банках существуют органы внутреннего аудита – именно для того, чтобы пресекать всякого рода злоупотребления или неэффективные решения. Прежде чем банк выносит на кредитный комитет те или иные решения – о кредитовании того или иного субъекта — это решение обязательно проходит через органы внутреннего контроля.

— Если эти органы существуют и работают, в чем тогда проблема?

— В том-то и дело, что органы внутреннего контроля существуют сейчас лишь в 27-ми из 116-ти главных распорядителей бюджетных средств (министерства, ведомства и т.п.). И мы как раз и ставим задачу – чтобы органы внутреннего контроля были созданы везде, где происходит расходование бюджетных средств.

Счетная палата как внешний орган финансового контроля получает свой мандат от парламента, контролирующего исполнительную власть. Мы систематически оцениваем состояние расходования бюджетных средств в масштабах всей страны, мы не можем (да и не должны) проверять все мыслимые и немыслимые бюджетные учреждения, организации и предприятия и доходить до каждого получателя, до каждой платежки. Эту функцию должны выполнять органы внутреннего контроля.

Из Федерального закона от Счетной палате Российской Федерации:

Статья 1. Статус Счетной палаты Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Статья 2. Задачи Счетной палаты. Задачами Счетной палаты являются:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

 

— И новый закон «О Счетной палате» предполагает формирование системы внутреннего контроля?

— Нужно понимать, что законодательство о государственном финансовом контроле состоит не только из закона о Счетной палате, и рассматриваемые сейчас в Госдуме поправки предусматривают изменения не только в этом законе, а в пакете законодательных актов: Бюджетный кодекс, Кодекс об Административных правонарушениях, новый законопроект «О парламентском контроле». Эти изменения помогут в том числе созданию органов внутреннего контроля. При этом надо учесть лучший опыт. К примеру, недавно при нашем участии был создан орган внутреннего контроля в Росатоме (они сами обратились к нам за помощью) – до сих пор его там не было, а средства в этой организации расходуются немалые; в Министерстве обороны ведется работа по формированию полноценного контрольного органа.

— Как называются эти структуры?

— Это не важно – как они называются, везде по-разному, важно, что у них функции одинаковые. Это могут быть службы, отделы, департаменты, управления внутреннего контроля. Как угодно. Это зависит от возможностей главного распорядителя бюджетных средств, в том числе, от его численности и статуса. Кроме того, орган внутреннего контроля – это Росфиннадзор (бывшее Контрольно-ревизионное управление Минфина). Хотя, не скрою, статус его противоречив: с одной стороны, это орган одного федерального ведомства – Министерства финансов, с другой – Росфиннадзор может проверять любое другое федеральное ведомство, то есть по факту является внешним контролером – таким, как Счетная палата.

Помимо закона о Счетной палате нужно еще говорить о так называемом 6-м федеральном законе – «Об основах деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации». Благодаря этому закону во всех субъектах РФ созданы независимые региональные контрольно-счетные органы, формируются муниципальные палаты.

— Эти территориальные органы находятся в подчинении Счетной палаты?

— Нет, они нам не подчиняются, в структуре Счетной палаты нет региональных подразделений. Россия – федеративное государство, и эти структуры самостоятельно организуют работу по контролю за расходованием средств в субъектах федерации и муниципалитетах. Но мы, конечно, координируем работу этих органов: оказываем научно-методическую помощь, привлекаем к проведению совместных мероприятий. Для этого существует Ассоциация контрольно-счетных органов РФ, куда входят все региональные структуры, а председатель этой ассоциации – председатель Счетной палаты России Сергей Вадимович Степашин. Есть также Ассоциация муниципальных контрольных органов, ее возглавляет аудитор Счетной палаты РФ Владимир Семенович Катренко. Так что у нас есть такие ненавязчивые формы взаимодействия, но властной вертикали в этих отношениях нет.

— Помимо поправок в закон о Счетной палате, в какие еще законы будут внесены изменения?

— Как я уже сказал ранее, предстоит внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, в Кодекс об административных правонарушениях. Это будет новый раздел о государственном финансовом контроле. Речь идет, прежде всего, о бюджетных полномочиях и усилении ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Поясню, что полномочия Счетной палаты значительно шире бюджетных правоотношений, поэтому они и регулируются специальным законом помимо Бюджетного кодекса.

Кроме того, будут изменения, связанные с тем, что бюджет страны предполагается формировать на основе программно-целевого принципа. Это повлечет изменения бюджетного процесса и соответствующих форм контроля за ним, включая и аудит эффективности правительственных программ.

Кроме того, будут приняты соответствующие новеллы в законе «О федеральной контрактной системе», законе «О государственном стратегическом планировании» и в законе «О парламентском контроле», где также будет регулироваться деятельность Счетной палаты России.

— Как наше российское законодательство о государственном финансовом контроле соотносится с мировым опытом?

— В декабре 2011 года состоялась 66-я сессия Генеральной ассамблеи ООН, которая рекомендовала всем странам создание независимого финансового контроля как важнейшего элемента демократии. Эффективность контролирующих органов, основанная на реальной независимости, обеспечивает подотчетность правительств населению своих стран. Было рекомендовано строить национальное законодательство в этой сфере на основе положений Лимской и Мексиканской деклараций высших органов финансового контроля.

Кроме того, существует международная ассоциация контролирующих органов (ИНТОСАИ), в которой участвуют 183 страны, весь мир фактически. Конгрессы этой ассоциации проходят раз в три года. Есть европейский, арабский, азиатский, латиноамериканский аналоги этой организации, есть подобная структура и на уровне нашего СНГ. Это очень развитая система так называемой аудиторской дипломатии. Россия активно в ней участвует, и мы делаем все, чтобы соответствовать лучшим мировым практикам, и именно поэтому надеемся на изменения в законе о Счетной палате. Фактически это будет новый закон, текст которого, во-первых, учитывает рекомендации прошлогодней генассамблеи ООН, и, во вторых, новый закон расширяет наш инструментарий – появляются новые виды государственного аудита. В результате принятия нового закона появится новый, более высокий уровень бюджетного планирования, включающий и более совершенные процедуры контроля.

— В чем новизна закона, какими будут эти процедуры?

— Если раньше мы в основном занимались финансовым аудитом, удостоверялись в законности, правильности и достоверности тех или иных расходов, то сейчас эта задача становится менее актуальной – с учетом, в том числе, создания Федерального казначейства. Это ведомство просто не пропустит неправильный платеж еще на стадии попытки его совершения, то есть не допустит злоупотреблений. При этом Федеральное казначейство в этой части очень эффективно работает: сегодня невозможны «простые» схемы, которые работали в «лихие» 90-е – когда бюджетные деньги из уполномоченных банков исчезали в неизвестном направлении.

— В то время, когда бюджетные средства находились на счетах коммерческих банков, а не в Федеральном казначействе, было много злоупотреблений?

— Да, так было, и тогда легче было расходовать государственные средства не по назначению, мягко говоря. Сейчас, если эта проблема и существует, то в куда меньших масштабах. Но есть другая проблема: важным становится не просто сам факт расходования бюджетных средств в соответствии с их предназначением, а то, какого целевого эффекта достигли эти расходы. Ведь бюджетные средства должны расходоваться для достижения каких-то конкретных задач.

Можно израсходовать средства на постройку дороги. Потом проверить все и удостовериться, что – да, действительно средства потрачены в соответствии с заявленной целью, убедиться, что все сметы обоснованы, никто ничего не украл, да и качество дороги более-менее приличное. И одновременно убедиться в том, что именно здесь, в это самом месте дорога никому не нужна: по ней можно только в лес за грибами ездить, условно говоря. Может это некоторое преувеличение, но, согласитесь, когда расширяется дорожное полотно, а затем оно ужимается в узкое горлышко с односторонним движением и создаются «пробки», возникает закономерный вопрос: зачем потратили столько денег?

Они о нас. The New York Times – «Власть» № 47 (1001) от 26 ноября 2012. С. 44

… Сергей Степашин, председатель Счетной палаты, главного органа финансового контроля в России, сообщил…, что в год из российского бюджета похищают 1 трлн. руб., или около $31,5 млрд. из средств, выделяемых на госзаказы.

 

Если быть точным, то Сергей Степашин говорил, что сегодня наиболее опасная с точки зрения коррупции зона – это зона расходов на государственные закупки. Ведь любой бюджет (в том числе бюджет страны) делится на бюджет текущих расходов и бюджет капитальных расходов. На текущих расходах, связанных с пенсиями, зарплатами госслужащих, уже воруют значительно меньше: и Федеральное казначейство работает, и другие контролирующие органы. Бывают, конечно, случаи, что и пенсии могут «приватизировать», но это скорее уже исключение. Другая ситуация с капитальными расходами: 6 трлн. руб. бюджетных средств идут ежегодно на закупки государства (это и разные виды услуг, и материальные закупки, и постройка тех же дорог). Происходит это через систему аукционов и конкурсов. И эта система является зоной злоупотреблений: в ней и возникают те самые «откаты». Конечно, цифра в 1 трлн. руб., озвученная председателем Счетной палаты, — из, напомню, 6 трлн. руб. – цифра, не подтверждаемая документально, это наша экспертная оценка. Но, тем не менее, мы в этой цифре не сомневаемся. В некоторых контрактах «откаты» составляют от 50 до 70% бюджетных средств. И в этом случае названная цифра в 1 трлн. руб. – это менее 20% от всех средств, потраченных в год на госзакупки – близка к реальной. И если эти средства попадают к «нужным» людям, то ясно, что не будут построены очень нужные детские сады, школы, дороги, больницы, не будут выделены в необходимых объемах медицинские квоты. Зато будут построены чьи-то личные коттеджи, у кого-то «вдруг» появится пентхауз в Лондоне и красивая яхта в Монако.

В частном бизнесе такие проблемы возникают реже. Человек, когда затевает какой-то проект, ориентируется в конечном итоге на прибыль. И если окажется, что проект плохо просчитан изначально, то он получит не прибыль, а убытки. Построил, например, некий предприниматель завод, начал выпускать продукцию, но оказалось, что продукцию эту никто не покупает, она неликвидна, потому что, например, рынок занят более дешевой китайской продукцией. В этом случае проигрывает частный бизнес. Сам неэффективно потратил – сам же и потерял. С государственными средствами ситуация принципиально иная, хотя изначально проблемы те же самые, это проблемы с правильностью предварительных расчетов – что строить, где строить, что производить, и нужна ли будет кому-то эта производимая продукция или услуги. Только расплачиваться приходится всему обществу.

— Можно ли привести конкретный пример неэффективно потраченных государственных средств?

— Можно. Скажем, возникает вопрос: построить ли больницу? Кому-то захочется сразу сказать: конечно, построить — особенно, если есть на что, больницы всегда нужны. Оказывается — не факт. Например, в одном северокавказском регионе построили больницу, причем быстро и качественно построили. Что получилось в итоге? Стены стоят, оборудование прекрасное, но вот беда — врачей нет. И, самое главное, — пациентов нет. Но пациенты – это вполне конкретный, расчетный вопрос, на предложение нужен спрос, его нужно было заранее просчитать. Причем больница – большая, и при ее постройке надеялись (но не просчитывали!), что люди сюда поедут лечиться из других областей. Но выяснилось, что не хотят люди сюда ездить из других областей. Обстановка неспокойная.

Кроме того, для любого созданного на бюджетные средства учреждения, для той же больницы, требуются дальнейшие расходы на содержание. А в той больнице, может быть, всего трое больных лежат… Точно так же, то есть неэффективно, с неверным расчетом (или с его полным отсутствием) может быть построена школа, или целый университет.

Да, у нас не хватает больниц и школ. Но это в целом не хватает, по стране, в расчете на общее количество населения. Но нужно, ведь, думать – где именно и в каком объеме строить то, чего не хватает. Или, например, вопрос с постройкой газопровода. Это не больница, это миллиарды долларовых средств, и каждый такой проект требует оценки, предварительных расчетов. А ведь, может, экономически эффективнее строить не газопровод, а завод по сжижению газа? Это и называется аудитом эффективности.

А еще новый закон предполагает стратегический аудит: например, выяснить – насколько реализуема и обеспечена ресурсами та или иная государственная программа. Такой аудит нужен именно до того, как будут потрачены средства из бюджета, а не после «того». В этом и будет состоять новая задача Счетной палаты. И если раньше выполнение таких стратегических задач носило инициативный характер, а потому часто оспаривалось, то в новом законе эта функция будет закреплена юридически. Проще говоря, главная функция (и миссия, если хотите) Счетной палаты – оценка эффективности государственного управления. В соответствии с этой функцией основной подконтрольный орган Счетной палаты – правительство Российской Федерации, его стратегии, программы и бюджетные решения, а не отдельные учреждения или принадлежащие государству предприятия, аптеки и библиотеки.

— Для этого Счетной палате нужна независимость от исполнительной власти, а ее руководителей представляет президент, то есть – исполнительная власть…

— Напомню, президент – гарант Конституции. А Счетная палата – конституционный орган. И президент именно представляет, а не назначает ее руководство. Избирает председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты парламент, эта процедура достаточно сбалансирована. Такой подход обеспечивает приоритет профессионализма, а не партийной принадлежности. Кроме того, он придает высокий статус руководителям палаты, не посягая на ее независимость. Осмелюсь сказать, что российский порядок формирования палаты соответствует лучшей мировой практике. В США, например, генеральный аудитор США избирается по представлению президента на 15 лет. Кандидатуру этого человека вносит в парламент один президент, от которого в дальнейшем этот человек – генеральный аудитор не зависит, потому что и тот, и другой понимают: закончится срок этого президента, он уйдет, а генеральный аудитор продолжит работу уже в течение полномочий следующего президента США. Но и следующему президенту генеральный аудитор, как говорится, «не обязан»: его кандидатуру представлял парламенту другой человек. Кроме того, независимость определяется самостоятельностью в организации работы. Вопросы планирования, методологии, организации проверок, стандарты нашей работы утверждаются исключительно коллегией Счетной палаты без какого-либо влияния извне. Никто не имеет права воздействовать на инспектора. Это запрещено законом.

Из Конституции Российской Федерации: Статья 101. 5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Статья 102. 1. К ведению Совета Федерации относятся: и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Статья 103. 1. К ведению Государственной Думы относятся: г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.