Нынешнее состояние госслужбы — парад непрофессионализма и дефицит нравственности

В рамках исследования Национального плана противодействия коррупции корреспондент Первого антикоррупционного встретился со специалистом по вопросам этики государственных служащих, доцентом кафедры госслужбы и кадровой политики РАНХиГС Наталией Шуваловой и попытался разобраться в сути непрозрачного понятия, получившего этическое название «конфликт интересов».

О том, почему чиновники не понимают, что такое нравственность, почему при решении вопросов они слушают руководство, а не закон, и соответствующие комиссии не могут разобраться в конфликте интересов, читайте в нашем интервью.

Первое антикоррупционное: Наталья Николаевна, что такое «конфликт интересов»?

Наталия Шувалова: Это узкая проблема, которую бессмысленно рассматривать в изоляции от всего контекста проблем в целом. Сейчас в нормативных документах тесно сопрягаются понятия «коррупция» и «нравственность», хотя, казалось бы, понятия далекие друг от друга. Именно коррупция является следствием безнравственности государственных служащих. Проблема нравственности — важнейший элемент в системе противодействия коррупции. Коррупция прогрессирует, потому что это системное явление. С системой можно бороться только системой мер. И в цепочке звеньев борьбы с коррупцией нам все время не хватает одного элемента. Поэтому нет успеха.

Первое антикоррупционное: Какого звена не хватает?

Наталия Шувалова: Все время забывают о том, что коррупция присутствует там, где есть два человека. Если я одна желаю дать взятку или получить, но некому мне ее дать, коррупционного действия нет. Конфликт интересов – это моральный выбор. А мы все время переворачиваем ситуацию и рассматриваем конфликт интересов в отрыве от состояния нравственности тех людей, которые могут оказаться в ситуации конфликта.

Первое антикоррупционное: Требования к служебному поведению должны быть где-то зафиксированы?

Наталия Шувалова: Вот если я Вам скажу: «Катя, соблюдайте, пожалуйста», вы мне ответите: «А что я должна соблюдать?». Совершенно верно. Для того, чтобы можно было соблюдать требования к служебному поведению, они должны быть где-то изложены. Должен быть нормативный документ, который пояснит, что такое служебное поведение, в чем заключаются требования, и как их надо соблюдать. Для этого и существуют документы, подобные кодексу служебного поведения. Само слово «кодекс» — это систематизированный перечень. А этический кодекс государственных служащих – это как раз и есть систематизированный перечень этических норм, которые выражают в общей форме требования общества. Так вот, этот кодекс и есть та самая цепочка, в которой не должно быть упущено ни одно звено. Путин в свое время употребил выражение «дефицит нравственности». Очень точно сформулировал он состояние госслужбы.

Первое антикоррупционное: Что сейчас происходит с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов?

Наталия Шувалова: Они созданы, но пока только на уровне министерств – на низовом уровне. А соответствуют ли они тому статусу, который был предусмотрен законом? Имеют ли они независимый характер? Нет. Потому что они созданы внутри организации. Имеют ли они постоянный характер работы? Нет. Потому что они собираются только тогда, когда появляется какой-то вопрос. Даже если комиссия обнаружила случай несоблюдения требований служебного поведения, она имеет право не ему сделать замечание, а сообщить его руководителю. Иначе говоря, эти комиссии из очень важного органа, предусмотренного законом, превратились во вспомогательный, несамостоятельный, эпизодически действующий.

Первое антикоррупционное: Чем эти комиссии сейчас занимаются?

Наталия Шувалова: Они должны соблюдать требования к служебному поведению. Кодекс – это систематизированный перечень. А систематизировать нужно по значимости.

Первое антикоррупционное: А кто определяет значимость? Люди, которые создают кодекс?

Наталия Шувалова: Нет, это объективный момент. В венце этой системы должно быть то, что вытекает из конституции и из предназначения госслужбы, ее миссии. А в соответствии с конституцией миссия заключается в служении обществу. И этот принцип во всех демократических странах всегда занимает первое место. А следующие принципы должны вытекать один из другого.

Первое антикоррупционное: Что конкретно нужно делать, чтобы реализовывать эти принципы в работе госслужащих каждый день и постоянно?

Наталия Шувалова: А для этого существуют нормы. Большинство госслужащих руководствуются распоряжениями руководства, а не закона. Госслужащий, оказываясь в ситуации выбора между законом и каким-то нижестоящим нормативным документом или распоряжением руководителя, должен все время неизменно выбирать закон. Вот это и есть этическая коллизия, моральный выбор, но закрепленный уже в законе. Потому что в 79 законе о госслужбе есть пункт, который говорит: госслужащий не в праве выполнять неправомерные распоряжения руководителя. Это норма. И есть принцип законности, он говорит следовать закону. А норма конкретизирует: не выполнять.

Первое антикоррупционное: Как это все осуществлять?

Наталия Шувалова: А это должно подсказать правило, как конкретное предписание, алгоритм поведения человека. Вот в данной ситуации вы получили неправомерное распоряжение руководства. Вы обязаны написать письменное несогласие и передать его руководителю, который дал это распоряжение. И если получите подтверждение этого несогласия, то вы не в праве выполнять поручение. Это и есть принцип законности. Всегда, когда вводится новое понятие, в первой статье, которая называется «Об основных понятиях», должно быть объяснено, что такое служебное поведение. Это одна из причин, по которой комиссии до сих пор не работают. Они не знают, что такое служебное поведение. Вот тогда и начинаются коррупционные действия. Поэтому все должно быть закреплено на бумаге. Еще хуже дело обстоит с «иным правонарушением». Что такое коррупционные правонарушения, еще можно понять. А что такое «иное»?

Первое антикоррупционное:  Эти ошибки в законах допущены сознательно?

Наталия Шувалова: Этого я Вам сказать не могу, но думаю, что у нас слишком часто подготовкой того или иного закона занимаются не очень профессиональные люди, которые чрезмерно самонадеянно рассчитывают на свои знания, и не привлекают специалистов. Почему я и говорю, что в работе над кодексом обязательно должны участвовать профессионалы.

Первое антикоррупционное: Почему законы не выполняются?

Наталия Шувалова: А для их выполнения нужна, во-первых, политическая воля, во-вторых, персональная ответственность тех, кто их не выполняет и, в-третьих, разработка нормативного документа – кодекса, чтобы служащие знали, какие требования выдвигаются к их служебному поведению. Нам нужны не моральные санкции, а правовые. В США уже 34 года существует и работает закон о служебном поведении, профессиональной этике госслужащих. У разных людей разный уровень культуры. Значит, задача государственной службы состоит в повышении нравственной культуры госслужащих.

Первое антикоррупционное:  Разве можно повысить нравственную культуру?

Наталия Шувалова: Естественно, нельзя в один момент созвать всех служащих к телевизору и выступить перед ними: «Дорогие госслужащие, давайте с завтрашнего дня мы повысим общий уровень». Это процесс очень долгий, процесс этико-профессионального развития госслужбы. Для этого надо иметь закон о служебном поведении или о профессиональной этике, который должен любой госслужащий досконально знать, понимать и выполнять.

Первое антикоррупционное:  Есть ли у Вас какие-то примеры работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов?

Наталия Шувалова: Могу привести пример неправильной работы комиссии. В одной организации работали две женщины, у которых случился друг с другом конфликт – одна другую назвала нехорошим словом. Вторая обиделась и подала жалобу в комиссию. Комиссия, не разобравшись, или просто не поняв смысла служебного поведения, приняла в работу этот вопрос. Да. Действительно, слово было сказано. Женщина оскорблена, комиссия приняла решение, что произошло несоблюдение требований к служебному поведению. Потом вопрос был решен в пользу этой сотрудницы, потому что это не служебное поведение, а межличностный конфликт, вне исполнений служебных обязанностей. И решение комиссии аннулировали. Там можно было сделать взыскание по дисциплине, но к моральному поведению это не имеет никакого отношения.

Интервью взяла Екатерина Бичай