Виктор Руденко: «Борьба с коррупцией должна быть на повестке дня»

Первое Антикоррупционное СМИ пообщалось с членом Совета при Президенте РФ по вопросам противодействия коррупции, директором Института философии и права УрО РАН, известным философом и юристом Виктором Руденко. Виктор Николаевич рассказал ПАСМИ, как на своем опыте проверил возможности влияния гражданского общества на государственную политику, какую практику противодействия коррупции в зарубежных странах можно перенять, и как общественники помогут чиновничьему аппарату не разрастаться, словно гидре.

ПАСМИ: Виктор Николаевич, гражданское общество сейчас контролирует чиновников?

В.Н. Руденко: В своём докладе, который был озвучен на семинаре «Формирование антикоррупционного стандарта поведения», я показывал, какие формы участия граждан возможны. На самом деле, более 40 институтов могли бы сегодня оказывать влияние на власть. Гражданское общество должно участвовать в разных формах взаимодействия, начиная с таких совещательных органов, которые в большинстве своем состоят из чиновников, там должно быть хотя бы два человека — представители гражданского общества, они и будут сдерживающим фактором.

Но пока механизм гражданского контроля по-крупному не отработан, только 27 июля 2014 года был принят закон об основах общественного контроля, в рамках которого предполагаются и общественные инспекторы, и эксперты. Чтобы этот закон реализовать, надо еще много над ним поработать. Общество готово к этому, есть желающие, но здесь есть одна опасность: гражданское общество состоит не только из ангелов с крыльями.

ПАСМИ: Так же поражено, как и чиновники?

В.Н. Руденко: Может, не так же, другие интересы есть. Чиновники занимают определенную должность, а некоторые представители гражданского общества хотели бы стать чиновниками и иногда пытаются воспользоваться этим или просто заработать. Сейчас появилось много, условно скажем, общественных комитетов, комиссий по борьбе с коррупцией. Когда они занимаются вопросами противодействия коррупции, участвуют в обсуждениях и консультируют граждан, — это нормально, но есть организации, которые занимаются сбором информации о коррупционных правонарушениях, начинают шантажировать чиновников, пытаются получить свою выгоду. Нужно иметь в виду, что гражданское общество дифференцировано, оно неоднородно, разные группы, представляющие гражданское общество, могут преследовать отнюдь не общий, а частный интерес. Это опасно.

ПАСМИ: Как можно не допустить таких людей к контролю или это невозможно?

В.Н. Руденко: Ну как их не допустишь? У них уставные цели обозначены, это зарегистрированные организации. Во время семинара одного из докладчиков спрашивали про Навального и те обращения граждан, к которым он апеллирует. Докладчик показал, что условно поступает 100 заявлений от граждан, а подтверждается 15%, где-то 85% не соответствует действительности. Обращения граждан всегда требуют проверки. Если поступила такая информация, ее нужно серьёзно проверять. Кроме того, не надо воспринимать институты гражданского общества как равнозначные правоохранительным органам, у них совсем другие функции и задачи, у них свои подходы к оценке действительности и механизмы общения с органами государственной власти. С учетом этого фактора надо рассматривать обнародование фактов коррупционных проявлений, а там уже практика рассмотрений этих заявлений покажет, сколько заявлений подтверждается, а сколько является мыльными пузырями. А каких-то запретительных механизмов, мер, конечно, нет.

ПАСМИ: Борьба с коррупцией в руках самих чиновников, а общество в этом системно не участвует. В составе Совета при Президенте по вопросам противодействия коррупции 83% — это представители власти, негосударственный сектор представлен меньшинством. Это отражается на решении задач, поставленных перед Советом? Гражданское общество слышат?

В.Н. Руденко: Совет, по определению, должен состоять из чиновников, поскольку это не общественный совет, а совещательный орган при главе государства. Президент сам вправе принимать решение, кто будет состоять в Совете, и для реализации своих полномочий как гаранта Конституции ему как раз и необходимо, чтобы в Совете присутствовали не только представители исполнительной власти, а представители всех ветвей власти: и законодательной, и исполнительной, и судебной. Представители Конституционного суда, Верховного суда, прокуратуры, ФСБ – это те органы, которые обладают мощным властным ресурсом, которые в состоянии эти проблемы решать. Наличие общественности это тоже, я считаю, позитивный момент, и это одна из рекомендаций организации ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией – прим. ред.), чтобы в органы такого рода входили представители гражданского общества. Наше руководство сочло необходимым учесть эти рекомендации. Я считаю, что это хорошо.

Мой личный опыт участия в работе Совета показывает, что настроения гражданского общества ему небезразличны. Я и сам выдвигал предложения, только на последнем совете их было пять. Дело в том, что регламент заседания Совета предполагает не только заранее запланированные и подготовленные доклады, но и жанр свободного обмена мнениями после заслушивания плановых выступлений. Помимо этого члены Совета – представители гражданского общества формулируют свои предложения в проект Национального плана противодействия коррупции (План принимается каждые два года), а затем сами участвуют в реализации касающихся их мероприятий, предусмотренных Планом.

Так, Институту философии и права УрО РАН поручено проведение научно-исследовательских работ по научно-методическому обеспечению противодействия коррупции: что такое коррупция, ее причины, корни, отличия коррупции в разных культурах, в разных правовых семьях, — это целый комплекс вопросов, не только правовых. У политологов свой взгляд, у социологов – свой. До настоящего времени в России глубокой проработкой научно-методического обеспечения противодействия коррупции не занимались. Эта работа предусмотрена Национальным Планом противодействия коррупции на 2014-2015 гг. Общество «Знание» и Ассоциация юристов тоже включены в План, а программа формируется с участием представителей гражданского общества, нам присылают письма, что хотели бы видеть в Плане. Вот сейчас будет составляться План на следующие два года, и будут учитываться предложения представителей гражданского общества. Вот такая связка тоже дает свои результаты.

ПАСМИ: Вы считаете, что гражданских представителей должно быть больше?

В.Н. Руденко: Нет. Когда создаются общественные советы при министерствах, ведомствах, агентствах, в них как раз чиновников и не должно быть. Если совет общественный, то он и должен быть общественным советом. Не так, как создаются общественные палаты, это на самом деле такие дуалистические органы, государственно-общественные, их формируют государственные органы, и общественное начало в них есть лишь частично.
Я разделяю общественные советы на две категории: есть общественные советы, формируемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления, все-таки эти органы формируют органы публичного управления, и те, кто формирует, определяют, кто будет в совете, а есть самодеятельные общественные советы, которые создаются и формируются самой общественностью.

Например, в США такие советы называются «Citizens’ Juries» – гражданские жюри. Такие советы в Соединенных Штатах формируются по методике, разработанной негосударственной организацией — Джефферсон-центром, действующем в Миннеаполисе (штат Миннесота). Один из ведущих разработчиков этой методики — профессор Нэд Кросби. И они, кстати, очень интересно работают. Когда встаёт какой-то острый вопрос, например, строительство экологически опасного объекта, граждане или работники Центра говорят, давайте обсудим. Заключается контракт с заказчиком, например, профильным агентством, но заказчик не имеет права дальше вмешиваться в процесс обсуждения. Составляется социологическая выборка по шести параметрам: пол, возраст, место проживания, образование, расовая принадлежность. По жребию производится отбор присяжных, эти присяжные в течение нескольких дней осуществляют мозговой штурм и потом выносят общественный вердикт, приглашается пресса, и прессе его оглашают. После этого гражданское жюри распускается.

Я с Недом Кросби общался: он сказал, что на самом деле их вердикты мало кому нужны, он сетовал, что в США эти самодеятельные общественные советы не сильно поддерживаются, в чем он усматривает отсутствие демократии и игнорирование общественного мнения. Но, например, в Австралии опыт Джефферсон-центра сегодня очень востребован. В университете Сиднея даже читаются специальные курсы по организации их деятельности. В этом плане всегда нужно учитывать, кем и как формируется тот или иной совет, какие задачи перед ним стоят, какие плюсы и минусы есть у советов, формируемых органами власти, и у самодеятельных советов. В первом случае органы власти через механизм советов могут легитимировать принимаемые ими решения, зачастую за счет заранее подобранных и удобных для них членов советов. Во втором случае мнение общественности с большой степенью может идти вразрез с позицией органа власти, зато это более объективное мнение, которое тоже может быть учтено при принятии окончательного решения.

ПАСМИ: Как должны формироваться общественные советы? Ведь не все ищут лояльных — некоторые мудрые руководители ведомств, наоборот, специально берут в команду людей с противоположными взглядами.

В.Н. Руденко: В этом и недостаток советов, формируемых органами власти, они часто формируются из лиц, которые заведомо лояльны и управляемы, за это общественные советы и критикуются, и это проблема. Но иногда лояльные лица тоже ставят острые вопросы. Поэтому у общественных советов есть и недостатки, и плюсы.
Что касается Вашего вопроса по существу, принципы современного демократического участия в осуществлении публичной власти предполагают, что законодательство должно предусматривать возможность участия общественности в обсуждении тех вопросов, которые напрямую затрагивают определенные интересы граждан. Из этого вытекает следующее: в работе общественных советов может участвовать каждый гражданин, чьи интересы, интересы стоящих за ним групп общественности затрагивают решения органов власти в определенной сфере общественных отношений. Если этого нет, то участие в работе общественного совета обессмысливается.

Поэтому я скептически оцениваю случаи, часто встречающиеся на практике, когда один и тот же человек работает в десятке общественных советов разного профиля. Помимо этого, практика деятельности тех же гражданских жюри свидетельствует, что в общественных советах вполне могут работать и «некомпетентные» граждане. Не случайно деятельность этих советов построена по образу и подобию суда присяжных, в состав которых попадают граждане, отобранные по жребию.

ПАСМИ: Виктор Николаевич, на Ваш взгляд, какие сегодня существуют угрозы для дальнейшей успешной реализации антикоррупционной политики в стране?

В.Н.Руденко: На мой взгляд, большая угроза заключается в том, что проблема, как это бывало раньше, выпадет из повестки дня. Когда вопрос из повестки дня выпадает, то он выпадает из сферы интересов СМИ, люди перестают этим интересоваться. В этом случае мы как бы согласимся с тем, что есть, и пусть оно дальше так продолжается, скажем, что предпринимали меры, но не получилось.

ПАСМИ: А есть какие-то предпосылки к этому?

В.Н. Руденко: Пока таких предпосылок я не вижу. Кстати, прошедшие шесть лет — это первая в истории нашей страны попытка подойти к проблеме системно и всерьез. Коллеги часто спрашивают меня, действительно ли хотят бороться с этим явлением или это ширма какая-то. Я думаю, что борьба с коррупцией ведется всерьез. Такого массива антикоррупционного законодательства не было ни в Российской империи, ни в советскую эпоху. Это беспрецедентно для нашей правовой системы. Много уже наработано, а сколько предстоит наработать. Надо вносить изменения в целые правовые институты, чтобы организовать противодействие коррупции во всех сферах правовых отношений. Ведется очень интересная работа, дай Бог, чтобы она не остановилась, охватила государственный сектор, местное самоуправление — государственную гражданскую службу, муниципальную службу, а дальше — военную службу, правоохранительные органы. Надо нейтрализовать коррупцию в негосударственном секторе.

Неслучайно заместитель руководителя Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции Валентин Иванович Михайлов предлагает расширенный подход к толкованию коррупции, потому что сегодня законодательное определение направлено только на должностных лиц, а надо на это явление «коррупция» более масштабно посмотреть. Поскольку, действительно, не только чиновники, но и простые граждане вовлечены в коррупцию, нередко они сами инициируют взяточничество. Нужно посмотреть, почему отношения, возникающие в государственном секторе, транслируются на негосударственный сектор, бизнес, и в той же форме начинают там воспроизводиться. Этим надо заниматься, и сейчас как раз в Управлении по противодействию коррупции эти вопросы находятся в центре внимания.

ПАСМИ: При реализации антикоррупционной политики нужно делать упор на негосударственный сектор?

В.Н.Руденко: Это не упор, это законодательный вектор. Эта сфера даже не изучена в такой мере, как, скажем, антикоррупционная политика в государственном секторе, где сейчас всё более или менее понятно, но на это понадобилось 6 лет. А негосударственный сектор — это уже новая сфера, которую надо осваивать, а эти процессы идут очень медленно. Я считаю, что и в России мы придём к тому, что необходимо регулировать взаимоотношения представителей бизнеса и власти. Негосударственный сектор — один вопрос, а дальше коррупционные проявления на стыке взаимодействия негосударственного сектора и государства. В США лоббисты весь 19 век сидели в парламенте, но закона о лоббизме не было. В самом начале 20 века был предложен законопроект, который должен был узаконить отношения лоббистов и парламентариев, но он так и не был принят: никто из сторон не был заинтересован в нем. Только в 1942 году закон приняли, но он не затрагивал взаимоотношения групп интересов и их лоббистов с исполнительной властью.

Понадобилось ещё 60 с лишним лет, чтобы при Билле Клинтоне действие закона распространили и на эту ветвь власти. Сто лет решался только один вопрос. Уже порядка 15 лет обсуждается проект закона о лоббизме у нас, не важно, каким словом мы это назовём, лоббизмом или как-то еще, но взаимоотношения власти и бизнеса, когда представители бизнеса встречаются с представителями власти и продвигают свои интересы через взаимодействие с чиновниками, надо регулировать. Нужно придать этим взаимоотношениям легальную форму, очертить границы допустимого поведения сторон. Такая прослойка или каста лоббистов уже возникнет, они уже есть: Российский союз промышленников и предпринимателей, Деловая Россия, другие организации, они работают, продвигают интересы промышленников, но все это должно быть прозрачно, на мой взгляд.

ПАСМИ: Виктор Николаевич, с чем связано постоянное разрастание бюрократического аппарата? Может, это происходит потому, что нет должного общественного контроля?

В.Н. Руденко: Тут, наверное, дело не в общественном контроле, некоторые авторы пишут о так называемых законах размножения бюрократии, это есть не только в России и на Западе тоже, где существуют гражданские институты. Просто любой начальник стремится иметь двух заместителей. Заболеешь – один заместитель заменил тебя и выполнил работу лучше, тебя убрали. А если поделить ответственность между двумя замами, такого не произойдет. А каждый заместитель пытается под собой выстроить такую же схему и так далее. Чиновники имеют больше возможностей, чем другие руководители для того, чтобы выхлопотать дополнительную ставочку.

Потом расширяются государственные функции, и они ведь не просто множатся, действительно увеличивается количество задач, стоящих перед государством, а для решения этих задач нужны люди. Хотя надо смотреть, наверняка есть и ненужные функции, необходимо изучить этот вопрос. Я выступал на Совете с подобной инициативой в 2011 году, но Дмитрий Анатольевич сказал, сколько ни сокращай, все равно, как гидра, растёт.
Эту проблему знают давно. Но она постоянно встает заново, например, при создании федеральных округов по данным ряда исследователей количество федеральных чиновников в регионах России увеличилось семикратно, и в дальнейшем создавались новые территориальные органы власти, государственные органы субъектов Федерации, затем проводилась реформа системы местного самоуправления и так далее. Каждую реформу, создание нового ведомства, нужно четко просчитывать. Чтобы не рос аппарат, как гидра.

Беседовала Ольга Дружинина