Александр Павлов: в России предпосылок для революционных изменений в антикоррупционной политике нет

В Ульяновской области в 2008 году по предложению губернатора Сергея Морозова была утверждена должность Уполномоченного по противодействию коррупции. Ее занял бывший вице-губернатор и советник главы региона по вопросам развития гражданского общества, председатель губернаторского совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Александр Павлов.

Александр Федорович Павлов – пока единственный в России антикоррупционный омбудсмен – дал эксклюзивное интервью «Первому антикоррупционному СМИ»:

– Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области Вы работаете уже более четырех лет. Каковы Ваши обязанности? Исходя из опыта – насколько эта должность может быть эффективной? С какими проблемами Вы столкнулись?

В мои функции входит разработка материалов антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов, изучение зон коррупционного риска в деятельности государственных и муниципальных служащих, мониторинг внутриведомственной финансовой деятельности исполнительных органов, работа с обращениями граждан, которые направляются в правоохранительные органы для расследования.

Реальных примеров такой работы достаточно. Есть и освобождения от занимаемых должностей, и возбуждения уголовных дел, и предотвращения от потерь миллиардных сумм бюджетных ресурсов. За 4,5 года работы мы смогли выявить и предотвратить возможные потери областного бюджета Ульяновской области в размере более 5,5 млрд рублей. Для сравнения: годовые затраты на содержание аппарата уполномоченного из девяти человек составляют около 6 млн рублей.

Тем не менее, принципом противодействия коррупции федеральный закон определяет все же приоритетное применение комплекса мер по ее предупреждению. И это я считаю правильным. Тут как в здравоохранении: если недостаточно профилактики, то и недостаточно врачей и средств на лечение болезни. Поэтому проблемой в работе является реализация принципа неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений, связанная с эффективностью оперативно-розыскной работы соответствующих структур МВД. Хотелось бы также иметь понимание места своего региона в постоянном общероссийском ежегодном рейтинге уровня коррупции, что создало бы атмосферу соревновательности, творчества, повысило бы ответственность за этот вид деятельности не только перед вышестоящей властью, но и населением. Нужен федеральный координационный центр для регионов, способный обобщать и распространять полезный опыт, предлагать методику коррупционной профилактики, основанную на российском и зарубежном опыте, научных разработках российских академий и НИИ, заниматься активной антикоррупционной агитацией, пропагандой, правовым просвещением населения в федеральных средствах массовой информации и электронных СМИ.

– С какими обращениями и кто к Вам чаще всего обращается?

– За время нашей работы в адрес Уполномоченного поступило почти 450 обращений граждан и организаций, в ответах на которые мы разъясняли порядок применения законодательства, давали консультации, рассматривали вопросы по существу, в том числе с участием федеральных правоохранительных и других органов. Все они относились к нарушениям прав граждан, в том числе в области земельных отношений, нарушений конкурсных процедур при проведении государственных закупок, оказания услуг в государственных и муниципальных учреждениях или в подведомственных им организациям.

– Сегодня существует целый ряд общественных организаций, призванных бороться с коррупцией, например, предприниматели обращаются в «Деловую Россию» или «Опору России». Почему, на Ваш взгляд, люди порой не идут напрямую в правоохранительные органы?

– Обращение в авторитетные общественные организации дает людям дополнительную возможность влияния и контроля за прохождением их обращений в правоохранительных органах и решения вопроса без волокиты и по существу. К такому способу они прибегают, обращаясь и к Уполномоченному, понимая, что впоследствии будет обращение в правоохранительные органы для рассмотрения вопроса по компетенции, но уже с элементом дополнительного контроля. В другом варианте граждане просто не владеют информацией о компетенции и полномочиях органа, в который они обращаются, но корпоративно связаны с ним, считая, что он должен защищать их интересы.

– Какие из последних изменений в антикоррупционном законодательстве являются наиболее важными и насколько они эффективны? Почему?

– Изменения в антикоррупционном законодательстве подчинены своей логике. Она учитывает текущую ситуацию в стране и за ее пределами по целому комплексу вопросов: экономических, социальных, международных и других. Логика эта строится на поэтапном создании и апробировании антикоррупционных новаций практикой и закреплении их как базовых для следующего неотступательного движения вперед в формировании законодательной базы противодействия коррупции. Поэтому нельзя считать в этом движении что-то наиболее важным, так как одно без другого не может быть эффективным.

Появилась декларация о доходах, к ней добавилась декларация о расходах. Комплексное их применение повысило их эффективность. В то же время они станут базовыми для законодательного закрепления в России статьи 20 «О незаконном обогащении» Конвенции ООН «Против коррупции».

– Эксперты говорят о разделении взяток на «взятку выживания», когда человек платит за сохранение имущества, бизнеса и даже жизни, и «взятку удобства» – человек получает некие преимущества. Но в обоих случаях взяткодатель несет одинаковую ответственность. На Ваш взгляд, следует ли разделять эти две группы? Почему?

– Считаю, что пока разделять нельзя. Взятка «удобства» исполнителя услуги формирует взятку «выживания» для ее получателя и наоборот. В зависимости от многих обстоятельств, грань в толковании их различий может быть разной и не описанной законом. А свободная их трактовка обеспечивает присутствие коррупционного признака при принятии судебного решения. Только при исключении этого допускаю возможность разделения взяток.

– Насколько, по Вашему мнению, борьба с коррупцией зависит от личности и установок руководителя города, региона, страны?

– Зависит настолько, насколько совершенен антикоррупционный закон и практика его применения, насколько распространяется власть его авторитета на граждан и насколько развита правовая культура населения, и в том числе в негативном восприятии коррупции. Исходя из этого и из множества других причин, роль личности может как усиливаться, так и ослабляться, или совсем сходить на нет, как видно из практики Германии, США, других государств, в том числе и субъектов этих государств.

В данном и конкретном случае российской действительности можно говорить об исключительной прерогативе антикоррупционного мессиджа первого лица. Изъявление его политической воли в организации и совершенствовании антикоррупционной политики в регионе на сегодняшний день является организационным и идеологически фундаментом. Изъявление воли – это не только желание противодействовать коррупции, но и ответственность за ход этого процесса и за результат. В нашем регионе у губернатора эта воля проявилась в создании независимого от правительства уполномоченного по противодействию коррупции, исполняющего государственную должность, в других регионах такой структуры нет. Хотя опыт нашей работы мы активно тиражировали, а на всероссийской научно-практической конференции в феврале этого года он был признан как наиболее эффективный, результативный и рекомендуемый для использования в других субъектах.

– Смогут ли высокие зарплаты, или крайнее ужесточение наказания за коррупцию, как-то повлиять на ситуацию?

– Высокие зарплаты и ответственность – составляющие комплекса антикоррупционной политики. Безусловно, разные их пределы могут способствовать улучшению ситуации с уровнем коррупции, но только в комплексе с другими мерами, определяющими улучшение контроля за движением государственных ресурсов и неотвратимость ответственности.

– И на федеральном, и на уровне регионов в борьбу с коррупцией, путем сравнения деклараций о доходах, мониторинга сайта госзакупок ведут и интернет-активисты, в том числе политические. Из опыта Вашей работы – скандальные разоблачения в Интернете помогают в борьбе с коррупцией?

– Активный общественный контроль на любом участке распределения бюджетных средств и формирования доходов государственных и муниципальных служащих это благо для государства и благо для тех, кто профессионально занимается противодействием коррупции. Формы, виды, способы ее постоянно видоизменяются, совершенствуются и методы ее поиска. И чем в этом поиске будет задействовано больше людей, чем быстрее будет доходить информация о новациях в методах этого поиска, тем меньше будет шансов коррупционного преступления, тем неотвратимее и быстрее будет ответственность. Поэтому и скандальные и неожиданные разоблачения нами изучаются с точки зрения применения методов разоблачения для своей практики.

– Социологи говорят: в списке проблем россиян коррупция занимает далеко не первое место. Первые строчки у проблем с дорогами и ЖКХ, некачественной медициной, невысоких зарплат. С чем, на Ваш взгляд, связано то, что сталкиваясь с ежедневными проблемами люди не замечают их прямую связь с коррупцией?

– Не сформировано понимание людей о том, что коррупция напрямую нарушает их конституционные права не только путем изъятия их средств как граждан, то есть сразу из их кармана, но и опосредственно, как честных налогоплательщиков, формирующих доходную часть бюджета для последующего его распределения на их социальные нужды.

– Небольшой прогноз. В уходящем году руководство страны регулярно поднимало тему борьбы с коррупцией и предпринимало реальные шаги для решения этой проблемы. На Ваш взгляд, стоит ли в ближайшее время ожидать перелома в ситуации и от чего он будет зависеть?

– Ожидать перелома ситуации в борьбе с коррупцией в ближайшее время не стоит. Перелом ситуации предполагает революционный путь развития антикоррупционной политики, для которого в настоящее время предпосылок не создано.

В условиях экономического спада и при нарастающем дефиците бюджета в первую очередь применяются меры по его преодолению за счет сокращения неэффективных затрат, незаконного оттока капиталов и ухода от налогообложения. Часть составляющих этих мер можно отнести к антикоррупционным, но это все же продолжение эволюционного движения сокращения коррупции. И это неплохо, если темпы этого движения будут постоянно наращиваться.

Андрей Кошик